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23 Luglio 2012

Città metropolitane:
si può fare di più (e meglio)

Argomento: Riforme
Autore: Lorenzo Gaiani

Il decreto legge 95 del 6 luglio 2012, che recepisce gli esiti della cosiddetta spending review e dispone la “revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”, ha fra i suoi intenti anche quello di un riordino surrettizio ed insieme stravolgente della disciplina degli Enti locali. In via generale è da rilevare come forse il metodo adottato non sia dei migliori proprio in radice, nel senso che un decreto originato dalla necessità di un contenimento severo e strutturale della spesa pubblica non è forse la sede più adatta per un riordino delle funzioni degli Enti locali che andrebbe effettuato con spirito diverso.

Tant’è, anche se va rilevato come molti dei provvedimenti contenuti nel decreto 95 – ora assegnato alle Camere per la conversione in legge che dovrà avvenire fra sessanta giorni pena la decadenza – non avrebbero probabilmente visto la luce se l’Esecutivo non avesse seguito la strada di una riforma per via autoritativa, censurando implicitamente l’inerzia di Comuni, Province e Regioni.

Fra gli elementi più interessanti del decreto vi è l’avvio del percorso costitutivo delle Città metropolitane nelle Regioni a Statuto ordinario. Il decreto rende effettiva la nascita delle città metropolitane di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria a far data "dal 1 gennaio 2014 ovvero precedentemente, alla data della cessazione o dello scioglimento del consiglio provinciale, ovvero della scadenza dell’incarico del commissario eventualmente nominato ai sensi delle vigenti disposizioni di cui al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, qualora abbiano luogo entro il 31 dicembre 2013” (art. 18 comma 1), contestualmente alla soppressione delle attuali Province. Il territorio delle città metropolitane coincide con quello delle attuali Province, fermo restando il potere di iniziativa dei singoli Comuni, previsto dall’art. 133 primo comma della Costituzione, di promuovere un mutamento della circoscrizione (art.18 comma 2).

Quanto agli organi del nuovo Ente e alle loro modalità elettive, il decreto prevede che “Sono organi della città metropolitana il consiglio metropolitano ed il sindaco metropolitano, il quale può nominare un vicesindaco ed attribuire deleghe a singoli consiglieri”. (art.18 comma 3). Il successivo comma 4 prevede che, fermo restando che in sede di prima applicazione sarebbe di diritto Sindaco metropolitano il Sindaco del capoluogo, lo Statuto potrebbe disporre o di mantenere stabilmente tale situazione ovvero di eleggere il Sindaco metropolitano con le modalità previste per il Presidente della Provincia (ossia con un’elezione di secondo livello affidata ai Sindaci e ai consiglieri dei Comuni che fanno parte della Città metropolitana), ovvero di eleggere unicamente il Sindaco a suffragio universale e diretto secondo le modalità con cui sono stati eletti i Presidenti delle Province fino al 2011.

Dal canto suo il Consiglio metropolitano è composto da sedici consiglieri nelle Città metropolitane con popolazione residente di oltre tre milioni abitanti, da dodici consiglieri nelle Città metropolitane con popolazione residente di oltre ottocentomila abitanti e da dieci consiglieri nelle altre (art. 18 comma 5). Il Consiglio viene eletto – in sede di prima applicazione – tra i Sindaci dei Comuni ricompresi nel territorio metropolitano da parte di un corpo elettorale formato dagli stessi Sindaci e dai consiglieri dei loro Comuni nel rispetto del principio di rappresentanza delle minoranze (art. 18 comma 6). Alle Città metropolitane sono attribuite le funzioni fondamentali delle Province ed in aggiunta quelle di pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano, mobilità e viabilità, promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale (art. 18 comma 7).

A proposito delle “funzioni fondamentali delle Province” sorge un dubbio interpretativo, nel senso che non si comprende se tali funzioni debbano riferirsi a quelle definite come tali dalla legislazione fin qui vigente, ossia dall’ art.23 commi 14 e 18 del d.l. 201/2011, oppure a quelle precedentemente fissate dagli articoli 19 e 20 del D.Lgs. 267/2000 ovvero quelle che l’art. 17 comma 10 dello stesso d.l. 95/2012 riconosce alle Province “all’esito della procedura di accorpamento”, ossia “a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente.”

E’ inoltre da verificare se l’attribuzione di più ampie competenze al nuovo Ente implichi una riduzione delle competenze in materia dei Comuni componenti la Città metropolitano. Le Città metropolitane succedono alle Province soppresse in tutti i rapporti attivi e passivi, ereditandone il patrimonio, il personale e le risorse strumentali, nonché le risorse finanziarie legate al fondo di riequilibrio (art. 18 comma 8). E’ da verificare se i passaggi relativi al patrimonio e al personale debbano intendersi relativamente all’interezza delle attuali dotazioni delle Province ovvero se debbano essere correlati alle nuove funzioni delle Città metropolitane, che allo stato non prevedono, ad esempio, alcun ruolo del nuovo Ente in materia scolastica e di welfare.

L’art. 18 comma 9 impone alle Città metropolitane di adottare entro sei mesi dall’insediamento del Consiglio il proprio Statuto a maggioranza assoluta. Il comma 10 stabilisce infine l’assoluta “onorificità” delle cariche di Sindaco, Vicesindaco e Consigliere metropolitano, escludendo ogni forma di remunerazione, indennità di funzione o gettone di presenza.

Una prima analisi del testo fa nascere immediatamente tutta una serie di perplessità che qui andiamo ad evidenziare. Innanzitutto, la previsione del metodo elettorale contenuta nel decreto governativo ricalca sostanzialmente il modello già previsto fin dall’autunno scorso per le Province (ossia l’elezione di secondo grado), stabilendo oltretutto la previsione – di dubbia costituzionalità – dell’identificazione del Sindaco metropolitano con il Sindaco del capoluogo. Il testo definitivo recupera in forma subordinata la possibilità dell’elezione diretta del Sindaco metropolitano da parte del corpo elettorale secondo le modalità stabilite in vigore nei Comuni e, fino all’anno scorso, nelle Province, ma la rinvia ad una previsione dello Statuto che dovrà essere approvato da un Consiglio eletto secondo le modalità di secondo grado precedentemente illustrate. Suscita perplessità in ordine alla legittimazione democratica la previsione dell’elettorato passivo per il Consiglio metropolitano ristretto unicamente ai Sindaci dei Comuni metropolitani.

L’adozione dello Statuto metropolitano da parte del Consiglio è prevista a maggioranza assoluta laddove la legislazione vigente impone ai Comuni e alle Province per le prime due letture la maggioranza qualificata. Nulla si dice circa la revisione delle circoscrizioni territoriali dei Comuni capoluogo, quando è noto che questa sarebbe una delle principali condizioni di molti Comuni minori per aderire al nuovo Ente.

Nel caso poi gli Statuti metropolitani optino per l’elezione diretta del Sindaco metropolitano occorrerà verificare la possibilità di derogare al testo del d.l. su alcune questioni non secondarie fra cui, ad esempio, la restrizione dell’elettorato passivo ai Sindaci dei Comuni facenti parti della Città metropolitana, restrizione che, già dubbia in senso lato come sopra esposto, appare incompatibile con un’elezione di carattere universale e diretto, oppure l’onorificità della carica di Sindaco metropolitano, giustificabile nel caso di una restrizione di tali incarichi a Sindaci già titolari di indennità specifiche, ma insostenibile per i cittadini che vengano eletti alla funzione di Sindaco metropolitano senza ricoprire alcuna altra carica.

La separazione dell’elezione diretta del Sindaco metropolitano da quella del Consiglio, che sarebbe sempre eletto con un’elezione di secondo grado, implica la possibilità che il Sindaco si ritrovi con una maggioranza ostile in Consiglio. E’ da chiedersi come in tal caso il Sindaco potrebbe attuare il suo programma elettorale, in base al quale ha ricevuto il consenso degli elettori.

Soprattutto, sono poco chiare alcune delle espressioni utilizzate all’art. 18 comma 7 nel delineare le funzioni delle Città metropolitane richiedono una necessaria interpretazione in quanto rimandano a categorie e a concetti che non sembrano corrispondenti a quelli correntemente utilizzati in sede amministrativa. Espressioni come “strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici” ovvero “organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale in ambito metropolitano” richiedono infatti più di un chiarimento. A proposito dei “servizi pubblici” è infatti da chiedersi perché manchi ad essi l’aggettivazione “locali”, che farebbe riferimento ad una fattispecie acclarata, ovvero perché essi vengano richiamati più avanti relativamente ad un “ambito metropolitano“ ancora da definire.

Suscitano difficoltà interpretative anche i concetti di “strutturazione” e di “organizzazione”, in quanto non si comprende se essi debbano venire intesi come sinonimi ovvero rimandino a fattispecie diverse. In ogni caso quello che esce non sembra essere il quadro di quella Città metropolitana di cui si è discusso per anni come di un Ente che assommasse le funzioni programmatorie proprie delle Province con quelle operative dei Comuni su questioni di interesse generale nel quadro di realtà territoriali segnate da forti conurbazioni e da organiche interconnessioni di carattere economico e sociale.

Alcuni osservatori, ad esempio Massimo Giannini su “Repubblica”, hanno osservato come il decreto sulla “spending review” si sostanzi in generale in molte operazioni di cassa senza vere riforme. Qualcosa del genere è indubbiamente accaduto sul versante del riordino degli Enti locali, dove le esigenze di far cassa hanno prodotto un risultato pasticciato, che sa di fretta e di approssimazione e che non sembra essere ispirato ad una qualche superiore “tecnicalità”, ma è indice piuttosto di un’ignoranza di fondo dei processi interni agli Enti locali, con il rischio di ingenerare ulteriore confusione in un settore già provato da una cronica mancanza di fondi.

Molto si potrà fare in sede di conversione in legge, ricordando che al Senato, proprio in materia di Province e Città metropolitane, giacciono alcuni emendamenti presentati in spirito bipartisan dai senatori Enzo Bianco e Andrea Pastore. Tuttavia, è da ritenere che solo un Parlamento rilegittimato dal voto popolare ed un Governo che sia espressione di un’organica ed univoca volontà politica potrà mettere mano a quel Codice delle autonomie locali che aspettiamo da tempo.

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